Auto 1697/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios
Referencia: Expediente CJU-1774.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS.
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 23 de marzo de 2018, la señora Rosalba Prieto Párraga, actuando a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación Policía Nacional de Colombia , con el propósito de que se declare (i) la nulidad del oficio No. S-2017-431747 del 27 de septiembre de 2017[1], mediante el cual, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de los derechos laborales causados; y, a título de restablecimiento del derecho (ii) que entre la Nación -Policía Nacional de Colombia- y la señora Prieto Párraga existió contrato realidad entre el 13 de abril de 2005 y el 27 de julio de 2015; (iii) que se reconozca y liquide el pago de la indemnización equivalente al valor de la diferencia de los derechos salariales causados, así como el pago de cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas y otras bonificaciones; y (iv) que se ordene el reintegro de los dineros que la demandante canceló al sistema de seguridad social en salud y pensión[2].
2. Como fundamento de dichas pretensiones, la demandante afirmó que estuvo vinculada de forma ininterrumpida con la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, para prestar sus servicios en el Hospital Central de la Policía Nacional, como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas, mediante sucesivos contratos de prestación de servicios profesionales entre el 13 de abril de 2005 y el 27 de julio de 2015. En el marco de dicha vinculación, indicó que la entidad demandada le asignó el cumplimiento de un horario de lunes a viernes entre las 7 a.m. y la 1 p.m., el cual variaba cada quince días y debía asistir entre las 7 a.m. y 7 p.m. para cumplir con 190 horas mensuales de labor. Además, señaló que, no contaba con autonomía para ejercer sus funciones, pues, estas se enfocaban en satisfacer necesidades propias y permanentes de la administración[3]. Las órdenes de prestación de servicios corresponden a los siguientes contratos[4]:
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Contrato N° |
Tiempo |
Funciones |
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07-7-20793 del 13 de abril 2005 |
Por el término de 5 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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07-2-21169 del 12 de octubre 2005 |
Por el término de 6 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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07-7-20212 del 12 de abril de 2006 |
Por el término de 9 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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07-7-20055 del 15 de febrero 2007 |
Por el término de 4 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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07-7-20973 del 19 de julio de 2007 |
Por el término de 12 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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07-7-0384 del 2 de julio de 2008 |
Por el término de 12 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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07-7-20543 (otrosí) del 3 de agosto de 2009 |
Por el término de 2 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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07-7-20543 del 4 de septiembre de 2009 |
Por el término de 11 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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81-7-206-49 del 11 de octubre de 2010 |
Por el término de 12 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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81-7-20460-21 del 7 de junio de 2012 |
Por el término de 5 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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81-7-201652-12 del 9 de noviembre de 2012 |
Por el término de 4 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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81-7-201019-13 (no tiene fecha) |
Por el término de 4 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
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81-7-201069-14 de octubre de 2014 |
Por el término de 4 meses |
Prestar sus servicios como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas |
3. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá[5]. Mediante auto del 27 de mayo de 2019, el juzgado resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer de la controversia[6]. Como fundamento de dicha decisión, argumentó que, de conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, los jueces contenciosos administrativos solo conocen de las controversias originadas en la relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado. En ese sentido, indicó que los conflictos relativos a las relaciones laborales y la seguridad social de trabajadores que no ostenten la naturaleza de servidores públicos, es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, con fundamento en el artículo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Asimismo, se refirió a providencias del Consejo Superior de la Judicatura[7]sobre el asunto. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente para reparto entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá.
4. En cumplimiento de dicha decisión, la demanda fue asignada al Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá[8]. A través de auto del 25 de noviembre de 2020, el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de competencia y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[9] para que dirimiera el conflicto.
5. Como fundamento de la declaratoria de falta de jurisdicción, el despacho señaló que, de conformidad con una sentencia de unificación de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[10], la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de procesos relativos a la nulidad de actos administrativos, mediante los cuales se niegue la existencia de una relación laboral y, a título de restablecimiento del derecho, proceda el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas.
6. En consecuencia, el 16 de diciembre de 2021, mediante correo electrónico, el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a esta Corporación para que dirimiera el conflicto suscitado[11].
7. El 15 de julio de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al Magistrado sustanciador, el cual fue remitido al despacho el 19 de siguiente[12].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14].
10. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[15], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[18].
11. La Sala Plena evidencia que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de la misma ciudad, como se procederá a exponer.
Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de la misma ciudad).
Se cumple el presupuesto objetivo: existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Rosalba Prieto Párraga contra la Nación Policía Nacional de Colombia.
Se cumple el presupuesto normativo: conforme a lo reseñado en el acápite de antecedentes, ambos despachos enunciaron fundamentos de índole legal y jurisprudencial que soportan sus posiciones dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su decisión en una sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[19]. A partir de ello, consideró que la jurisdicción ordinaria laboral no es competente para conocer de controversias relativas a la nulidad de actos administrativos, mediante los cuales, una entidad pública niega la existencia de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales.
De otra, el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá argumentó que la competencia es de la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral, de conformidad con la jurisprudencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los artículos 104.4 del CPACA y 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, puesto que se trata de un conflicto que involucra a un trabajador que no ostenta la calidad de servidor público.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los conflictos originados en la celebración y ejecución de contratos estatales de prestación de servicios. Reiteración del Auto 492 de 2021.
12. Mediante el Auto 492 de 2021[20] la Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
13. A la anterior decisión arribó esta Corporación luego de analizar el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia constitucional relevante[21]. Según la Sala Plena cuando la controversia se origina en presuntas relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios, será competente el juez administrativo por las siguientes razones: (i) lo que se discute es la validez del acto mediante el cual la administración niega la relación contractual y las acreencias laborales; (ii) el fundamento de las pretensiones se estructura a partir de un contrato de prestación de servicios estatal; (iii) el juez administrativo es el competente para validar si la labor contratada corresponde a una función que no puede realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; y (iv) el objeto del proceso consiste en establecer si se configuró un vínculo laboral a través de contratos de prestación de servicios, lo que implica un juicio sobre la actuación de la entidad pública[22].
Caso concreto
14. La Corte advierte que, de acuerdo con la regla fijada en el Auto 492 de 2021, el presente asunto debe tramitarse por el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá. Ello, porque los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como sus pretensiones, se refieren a la eventual existencia de un contrato realidad con el Estado, basado en la aparente celebración indebida de sucesivos contratos de prestación de servicios entre la demandante y la entidad demandada.
15. En efecto, la demandante manifestó que prestó sus servicios en la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, como tecnóloga en radiología e imágenes diagnósticas del Hospital Central de la Policía Nacional, entre el 13 de abril de 2005 y el 27 de julio de 2015, vinculada continuamente mediante contratos de prestación de servicios. Asimismo, hizo referencia a las presuntas condiciones de prestación personal y permanente del servicio, la remuneración y la dependencia o subordinación; elementos esenciales dirigidos a demostrar la presunta relación de trabajo entre las partes.
16. Es pertinente destacar que, de conformidad con el artículo 18 Decreto 1795 de 2000[23], la referida Dirección de Sanidad es una dependencia de la Policía Nacional, encargada de administrar el Subsistema de Salud e implementar las políticas que emita el Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y los planes y programas que coordine el Comité de Salud de la Policía Nacional respecto del Subsistema de Salud de la Policía Nacional. De esa manera, se trata de una entidad de naturaleza pública sujeta al derecho público y, en consecuencia, al derecho administrativo.
17. Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda y ordenará remitir el expediente al Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: [d]e conformidad con lo señalado, la Corte concluye que según lo establecido en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora Rosalba Prieto Párraga contra la Nación, Policía Nacional de Colombia.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1774 al Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique esta providencia al Juzgado 26 Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ibid. folios 6-8.
[2] Expediente digital, archivo demanda medio de control de nulidad. Folios 1-13.
[3] Expediente digital, archivo 11001310502620190038500, folios 10-16.
[4] Ibid. Folios 85-177.
[5] Ibid., folio 42. Mediante auto del 27 de agosto de 2018, esta autoridad judicial admitió la demanda. De conformidad con ello, la entidad demandada presentó la contestación respectiva, incluso, la demandante formuló reforma de la demanda, la cual fue admitida a través de auto del 22 de abril de 2019
[6] Ibid., folios 269-279.
[7] Auto del 23 de noviembre de 2017, dentro del proceso 11-001-02-000-2017-02640-00. MP. Julio César Villamil, el Auto del 11 de julio de 2018, dentro del proceso 11-001-02-000-2018-01165-00 MP. Magda Victoria Acosta Walteros, entre otras.
[8] Expediente digital, archivo 11001310502620190038500. Folio 281. Mediante auto del 30 de septiembre de 2019, esta autoridad judicial resolvió rechazar la demanda. Contra dicha decisión, el apoderado de la demandante interpuso recurso de apelación. A través de auto del 4 de marzo de 2020, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá decidió revocar el auto impugnado y ordenó continuar con el trámite procesal pertinente.
[9] Ibid., folio 304.
[10] Providencia radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) del 25 de agosto de 2016.
[11] Expediente digital, archivo 003.Constancia envío proceso a la corte pro com. Folios 1-3.
[12] Ibid., archivo Constancia de Reparto CJU-1774. Folio 1.
[13] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[14] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[15] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Providencia radicación 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) del 25 de agosto de 2016.
[20] Expediente CJU-317. En esta providencia se resolvió el conflicto suscitado en el marco de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra una Alcaldía. El demandante señalaba que se desempeñó como empleado público, ejerciendo labores de celador, por más de 10 años, con turnos de 12 horas, incluso domingos y festivos, de acuerdo con las necesidades del servicio. Afirmó que su relación se guio por la continuada subordinación o dependencia. Esto a pesar de que estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de orden de prestación de servicios.
[21] El Auto 492 de 2021 citó, entre otras, la sentencia T-1293 de 2005, en la que esta corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la revisión de los contratos de carácter estatal, para así determinar, con base en el acervo probatorio, si le asiste razón al contratista en sus planteamientos, esto es, si lo que [se] celebró (..) fue un contrato de prestación de servicios, o si por el contrario, se configuró realmente un contrato de trabajo. En igual sentido, refirió la Sentencia T-031 de 2018, en la que este Tribunal sostuvo que la posibilidad de reclamar ante los jueces la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios está determinada por un criterio orgánico, es decir, si está de por medio una entidad pública el asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en caso contrario, el caso pertenece a la jurisdicción laboral ordinaria.
[22] El Auto 492 de 2021 fue reiterado, entre otros, en los autos 676, 680, 684, 705, 738, 908, 931, 1028 y 1186 de 2021 y los autos 194, 414, 439, 452, 460 y 500 de 2022.
[23] Por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.